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Les nouvelles dispositions relatives au contrôle URSSAF dans le PLFSS 2015 : progrès pour les cotisants ou miroir aux alouettes ?

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale comporte deux mesures qui au premier abord paraissent favorables aux entreprises : la limitation à trois mois des contrôles visant les entreprises de moins de dix salariés ainsi que la possibilité de conclure des transactions entre URSSAF et cotisants. Nous vous proposons une présentation détaillée de ces deux mesures.

Limitation de la durée des contrôles

On sait qu'aucune restriction n'existe dans le Code de la sécurité sociale quant à la durée du contrôle. Dans le rapport rédigé par le député Bapt, il avait été mentionné que « les contrôles des URSSAF dans les TPE durent un peu plus d'un mois, mais certaines situations ont été rapportées où le contrôle a duré plus d'un an » (rapport Ass Nat n° 2252).

Dans ces conditions, certains s'interrogeront sur l'intérêt d'un tel ajout dans le code de la sécurité sociale. A y regarder de près, l'intérêt peut être trouvé dans plusieurs directions :

- en premier lieu, la gêne que le contrôle peut constituer pour une petite entreprise (rappelons qu'en France, 84 % des entreprises sont des TPE, ayant moins de 11 salariés) ;
- ensuite, l'attractivité du droit fiscal (on sait que  l'article 52 du livre des procédures fiscales limite à trois mois la vérification sur place des livres et documents comptables pour les très petites entreprises, en fonction du chiffre d'affaires : actuellement, entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 783 000 €) ;
- enfin, la Cour de cassation a introduit en 2011, dans le domaine du droit de la sécurité sociale, sans la définir, la notion de « délai raisonnable » (Cass civ. 2°. 17 fév. 2011. pourvoi  n° 10-11980).

Dans ces conditions, la limitation de la durée du contrôle est vite apparue comme une nécessité. Toutefois, par opposition à la fiscalité, on peut regretter que le législateur ait mis en œuvre une véritable usine à gaz.

En effet, le délai de trois mois pourra être prorogé une fois à la demande de l'entreprise contrôlée ou du contrôleur.

Quant à ce seuil de moins de dix salariés, il tient compte :

- des salariés de l'entreprise,
- des autres personnes auxquelles l'entreprise contrôlée verse des rémunérations (ex :  une société de travail temporaire qui ne compte que peu de salariés mais gère le travail de plusieurs centaines de travailleurs intérimaires)
- ainsi que des structures appartenant à un ensemble de personnes entre lesquelles un lien de dépendance ou de contrôle existe alors que l'effectif de ces entités est égal ou supérieur à dix.

Qui plus est, cette limite du temps de contrôle ne s'applique pas lorsqu'il est établi pendant cette période:

- une situation de travail dissimulé (dont on connaît la définition particulièrement vaste),
- d'obstacle à contrôle,
- d'abus de droit
- ainsi que  le constat de comptabilité insuffisante ou de documentation inexploitable. 

Enfin, on relèvera, que les dispositions ne créent pas de durée maximale de contrôle pour les entreprises de plus de 9 salariés.

En résumé ces dispositions n'auront que peu d'effet  pratique pour les cotisants et relèvent davantage de l'opération de communication que du renforcement des garanties pour les entreprises. 

Possibilité de conclure des transactions

La notion de transaction est prévue par l'article 2044 du code civil suivant lequel, « la transaction est un contrat par lequel les parties terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître. Ce contrat doit être rédigé par écrit ». Rappelons, en matière fiscale que l'article L. 247 du livre des procédures fiscales dispose que  l'administration peut accorder sur la demande du contribuable  par voie de transaction, une atténuation d'amendes fiscales ou de majorations d'impôts lorsque ces pénalités et, le cas échéant, les impositions auxquelles elles s'ajoutent ne sont pas définitives ».

La question s'est posée de savoir si cette procédure pouvait être étendue à la matière du contrôle URSSAF. Pour certains, la réponse était négative. En effet, en matière de sécurité sociale, la politique est celle du « tout ou rien», les dispositions du code de la sécurité sociale étant d'ordre public. Soit les sommes redressées sont totalement exonérées de cotisations sociales, soit elles sont totalement incluses dans l'assiette des cotisations. La moindre infraction rend le cotisant redevable des cotisations sur l'ensemble des sommes versées (V. en son temps, le cas de gratifications versées à des étudiants supérieures à 30 % du SMIC : réintégration de l'ensemble des sommes versées, et non la différence entre la somme versée et 30 % - Cass. soc. 28 octobre 1987, Bull, civ, V, n° 600 ou le cas de la  contribution de l'employeur aux titres restaurant supérieure au plafond prévu par les textes : Cass. soc. 4 janvier 1978, Bull, civ, V, n° 10).

En outre, l'architecture de la sécurité sociale ne facilite pas cette procédure, les caisses de sécurité sociale constituant des organismes privés sous la tutelle de l'Etat. Il n'empêche se fondant sur une jurisprudence de la Cour de cassation des années 1970, certaines URSSAF avaient été amenées à conclure des transactions avec les cotisants (V. Cass. soc. 22 octobre 1970. pourvoi n° 69-10087). En outre,  le pragmatisme ne pouvait qu'inciter à une telle solution. Comme le résumait le député Bapt, « il est dans l'intérêt de la sécurité sociale d'encourager ces procédures car elles permettent d'accélérer et de sécuriser le recouvrement tout en favorisant une gestion non-contentieuse des litiges » (V. rapport Ass Nat prec).

Désormais, le projet de loi prévoit que le directeur de l'URSSAF peut conclure une transaction avec un cotisant lorsque les sommes dues n'ont pas un caractère définitif (CSS art L. 243-6-5). L'objet de la transaction ne peut porter, pour une période limitée à trois ans, que sur les cas limitativement énumérés (CSS art L 243-6-5) :

- pénalités et majorations de retard,
- évaluation d'éléments d'assiette des cotisations ou contributions dues relative aux avantages en nature, aux avantages en argent et aux frais professionnels,
- montant de redressements calculés en application des méthodes de vérification par échantillonnage.
- En revanche, la transaction est expressément exclue en cas de travail dissimulé.

Puisque la transaction est « un contrat par lequel les parties terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître », elle peut donc être conclue dans le cadre d'une procédure de contrôle ou en dehors de celle-ci. Lorsqu'aucun contrôle n'est engagé, le cotisant peut soumettre, à tout moment, à l'organisme de recouvrement dont il dépend son souhait de conclure une transaction dans les cas fixés par la loi. La question est toutefois plus délicate lorsqu'un contrôle prévu à l'article L. 243-7 du code de la sécurité sociale a été engagé. En effet, il convient d'éviter toute interférence entre la compétence des commissions de recours amiables et le champ de la transaction. Dès lors,  la transaction doit être conclue avant que la commission de recours amiable ne soit saisie. L'ouverture par le cotisant d'une procédure précontentieuse devant la commission  apparaît  pour le moins incompatible avec l'engagement d'une procédure transactionnelle. La possibilité de conclure une transaction est de nouveau ouverte lorsque le cotisant décide de saisir le tribunal des affaires de la sécurité sociale. Enfin, si le montant de la transaction excède 150 000 euros, le directeur de l'URSSAF devra recueillir l'accord de l'ACOSS. Ce dispositif s'appliquera aux transactions conclues à compter d'une date qui reste à définir par décret en Conseil d'État, et au plus tard le 1er octobre 2015.

Sans nul doute, le législateur fait preuve d'un grand pragmatisme en insérant la notion de transaction dans le Code de la sécurité sociale. Tant il est vrai qu'une transaction, même pour un montant moindre, est souvent préférable pour l'URSSAF à un contentieux, long, aléatoire et qui peut éventuellement se terminer avec le dépôt de bilan de l'entreprise.

François TAQUET, Avocat spécialiste en droit du travail et protection sociale, Professeur de droit social

Pour aller plus loin, voir la formation :

>> Contrôle URSSAF : l'anticiper et y faire face

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